要素流动的起点是“人”

“两环相扣”构建了劳动力资源

和人力资本在县域层面流动和积累的关键链条。

图/视觉中国

在中国式现代化的新历史方位上，城乡融合既是破解长期城乡二元结构的核心，也是建设农业强国的必由之路。中共中央、国务院印发的《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》（以下简称《规划》）进一步明确了“工业化+城镇化+全面乡村振兴”的协同路径，要求通过体制机制创新，为要素双向流动与优化配置提供有力保障，最终实现共同富裕。

回顾过去40年，中国城乡关系变化大致经历三个阶段：从城乡分割体制为工业化完成初始积累，到“统筹城乡”“城乡一体化”打破部分制度壁垒，再到如今的“城乡融合”新阶段。重点不再局限于把城市要素“下沉”到农村，而是要推动城乡要素双向平等流动，让乡村拥有自主增值能力。

要素流动的起点是“人”，“两环相扣”构建了劳动力资源和人力资本在县域层面流动和积累的关键链条。

第一环是扩大就业容量与技能供给。《规划》要求“推动县域产业加快融入邻近大中城市产业链供应链创新链，引导劳动密集型产业梯次向县域转移”，并提出“支持涉农高校、企业开展高质量职业技能培训”。政策目的是把制造、加工、仓储等环节有序嵌入县域，让劳动力就地转移、就地增值，同时通过专项培训提升人力资本。只有当农民在县城及中心镇既能拿到符合预期的工资，又具备匹配产业升级的技能，县域才能真正留住人而非被动“空心化”。

第二环是将公共服务和财政资源与常住人口挂钩。2023年中央一号文件首次提出“建立健全基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给”；《规划》强调“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，确保农业转移人口在社保、住房、义务教育等方面享有与本地户籍居民等同的权利。由此形成的“人地钱挂钩”联动机制，一方面保障了农民在农村的产权，另一方面为地方政府接纳农民提供了激励，实现“进得来、留得下、能发展”，解决农业转移人口市民化的难题。

要素流动的保障是“地”，要让其既“用得活”又“守得住”。农村集体经营性建设用地改革继续推进。《规划》提出“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”，并强调“构建城乡统一的建设用地市场”。这意味着在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地应该进一步改革，把更多的增值收益留在农村，按照“国家—集体—农户”三方进行合理分配。由此，城乡建设用地从分割走向统一。

宅基地制度要“活权而不失权”。《规划》允许“农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”，2025年一号文件则明确底线：城镇居民不得“到农村购买农房、宅基地”，任何退出必须“依法、自愿、有偿”。由此，宅基地进入一宅多用、限定流转的新阶段：农民既可以把农房改成民宿、餐馆或股权资产获取收益，又不用担心因进城落户被强制收回宅基地。

建设用地指标要向农业农村倾斜。《规划》明确“新编县乡级国土空间规划安排不少于10％建设用地指标用于农业农村”。这意味着村庄与集镇在硬件上开始同网同质，农民获得的公共服务不再因户籍或地理位置而打折。当家门口的公路、客运、宽带与城市无异时，县域内部的人口与资本流动就失去了后顾之忧，县域外部的产业链条也能延伸到乡村。

土地要素增值要反哺农村。2021年起，中央一号文件把农业农村列为一般公共预算的优先保障领域，各级政府对“三农”的支出不断增长。《规划》更进一步强调未来“稳步提高土地出让收入用于农业农村比例”。这将有利于形成“城市卖地—资金反哺—资产增值—再投入”的循环体系，并进一步通过中央衔接资金、高标准农田补助等专项资金为乡村振兴提供长期财政支撑。

只有让更多农民在当地拥有稳定的就业与收入预期，能合理分享土地资源增值收益，农村才会焕发持续活力，城市也能在统一市场中获得新的增长空间。这正是建设农业强国、实现共同富裕的题中之义。

（郑风田系中国人民大学农村发展研究所所长，卫瑾阳系中国人民大学农业与农村发展学院硕博连读生）